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La pandémie du Covid-19 a mis en relief un bon nombre de problèmes déjà existants à l’échelle mondiale. La souveraineté alimentaire de l’Union européenne (UE) s’est retrouvée prise en étaux, faisant face à des défis majeurs qu’elle devra relever, et ce rapidement, au risque de devoir enterrer la période d’adaptation au changement climatique.

Les réunions informelles en visioconférence s’enchaînent entre les trilogues (Parlement européen, Conseil des ministres et Commission européenne) depuis le 10 novembre. Face à la réticence de certains pays, les règles de la politique agricole commune (PAC) déjà en vigueur s’appliqueront jusqu’à l’aube de 2023, accordant aux trois institutions européennes le temps nécessaire de mener à bien ces pourparlers. Ces dernières devront s’entendre et acter le règlement définitif avant juin 2021.

Si plusieurs points sont encore en discussion, les ministres de l’agriculture de l’Union Européenne se sont d’ores et déjà accordés sur les grandes lignes qui définiront la nouvelle PAC insufflées de règles environnementales contraignantes. 

Chaque réforme de la PAC représente un haut risque politique, aux multiples aspects économiques, sociaux et environnementaux. Les injonctions contradictoires ne sont jamais loin dès lors que l’on essaie de répondre à la fois aux enjeux de la sécurité alimentaire et aux enjeux climatiques, sans oublier d’assurer un revenu décent aux agriculteurs ; et de proposer aux consommateurs des produits de qualité à prix acceptable.

La Politique agricole commune représente la plus grande partie du budget pluriannuel de l’Union européenne, et fait l’objet d’une nouvelle estimation tous les sept ans (38 % de celui-ci lui avait été accordé en 2018). Sans les aides de la PAC, il n’y aurait pas de revenus agricoles. C’est une situation peu satisfaisante pour les agriculteurs et agricultrices qui aimeraient vivre de leur production.

La PAC c’est comme un gros paquebot, on peut lui faire changer de cap mais avant de lui faire changer de cap, il se passe du temps.

Sophie Thoyer, chercheuse à l’INRAE

Un système de production agricole archaïque face aux défis du XXIs

La PAC encore en place est loin de répondre aux engagements du « Pacte vert » européen adopté fin 2019. La nouvelle PAC qui se dessine ne semble pas être à la hauteur non plus. Et pour cause, elle a été proposée par la Commission européenne en juin 2018, soit plus d’un an avant l’adoption du Pacte vert.

Le 23 octobre 2020, le Parlement européen a adopté la nouvelle PAC de l’UE, qui se veut plus ancrée et investit dans la préservation de l’environnement face à la réalité de l’urgence climatique. Décriée par les ONGs écologiques, activistes et par certains eurodéputés, elle ne serait pas à la hauteur de l’urgence climatique, et ne ferait que promouvoir « l’agri-bashing »

Depuis 1962, la PAC a façonné le monde agricole européen d’aujourd’hui, en promouvant une agriculture industrielle, polluante et inégalitaire qui continue d’être subventionnée.  

Daniel et Denise Vuillon, maraîchers et créateurs de la première Amap (Association pour le Maintien d’une Agriculture Paysanne) posent le 29 novembre 2011 sur leur terre agricole à Ollioules. L’Amap vit grâce à l’engagement de consommateurs de s’engager pendant un an sur la production d’une ferme afin de permettre à un maraicher de vivre dignement. © Anne-Christine POUJOULAT / AFP

GreenPeace dénonçait dans un article publié en avril 2018, l’inégale répartition des aides de l’État. « 1,5% des bénéficiaires touchent 32% du montant total des aides PAC. Les fermes ayant les effets les plus positifs sur l’environnement sont celles qui perçoivent le moins d’aides de la PAC par hectare », écrivait l’association. Si on ne peut changer les mœurs du jour au lendemain, et renverser totalement la structure de la PAC, une réforme de fond paraît inévitable face à l’ampleur de l’urgence climatique. Elle est fondamentale pour la survie des agriculteurs, pour la souveraineté alimentaire, et pour les enjeux climatiques et sanitaires.

Aujourd’hui, la majorité des aides sont encore « versées aux agriculteurs qui s’inscrivent dans le système conventionnel, plus intensif et qui ont des impacts environnementaux plus forts » affirme Sophie Thoyer, enseignante-chercheuse, spécialiste des questions de politiques agro-environnementales et de la Politique agricole commune (PAC).

« Cette tyrannie du statu quo s’exerce à tous les niveaux, chez les syndicats, chez les élus qui n’ont pas envie d’avoir des milliers d’agriculteurs manifestant dans les rues, mais aussi à Bruxelles ou l’inertie acquise domine », ajoute-elle. Ce manque d’ambition se reflète à tous les niveaux. Il a été encore récemment dénoncé dans un rapport du Think Tank de la fondation Nicolas Hulot au sujet des pesticides, ce 11 février.

Sur « les 23 milliards d’euros de financements publics, une part minoritaire (11 %) a pour intention plus ou moins directe la réduction des pesticides (soit 2,7 milliards d’euros) ». Faute de pouvoir convaincre les agriculteurs que des alternatives crédibles existent, les exploitants agricoles ont de plus en plus recours aux pesticides. Il n’existe aucune réglementation plafonnant leur utilisation une fois que celui-ci est autorisé sur le territoire, en France comme en Europe. « Le groupe des exploitations agricoles les plus utilisatrices de pesticides (9 % des fermes) a augmenté sa consommation de pesticides de 55 % en 10 ans », précise le rapport

Les agriculteurs ne changeront pas leur manière de produire si les alternatives aux pesticides ne leur garantissent pas la pérennisation de leur rendement. 

Les éco-régimes : un timide changement de Cap 

En 2019, la Commission européenne reconnaissait que l’agriculture était responsable de 29% des émissions de gaz à effet de serre en Europe. Les propositions législatives formulées en juin 2018 par la Commission européenne mettent l’accent sur l’accompagnement des agriculteurs et la préservation de l’environnement. Les aides du premier pilier seront, de la même façon que dans l’ancienne PAC, distribuées en fonction de la superficie des exploitations agricoles mais cette fois-ci conditionnées aux différents cahiers des charges environnementaux. 

Si on veut réformer la PAC afin d’avoir moins d’impact sur l’environnement, il faudrait donner moins à ceux qui polluent le plus, et donner plus à ceux qui polluent le moins, et ça c’est potentiellement explosif pour l’équilibre dans nos campagnes.

Sophie Toyer

L’élaboration de plans stratégiques nationaux (PSN) et d’un conditionnement à l’aide renforcé constituent les changements majeurs de cette réforme. Chaque pays membre devra fournir une analyse (forces, faiblesses, opportunités, menaces) de l’état de son agriculture, qui devra être validé par la Commission Européenne. La décentralisation de la PAC permettra aux « états membres (de disposer) d’une marge de manœuvre plus importante qu’avant et (de se baser) sur une obligation de résultats et non de moyens », résume Sophie Thoyer. Certains eurodéputés craignent que cette politique favorise la re-nationalisation à terme. 

Les états devront expliciter, notamment de manière chiffrée dans leur PSN, comment ils utiliseront l’argent et les dispositifs de la PAC pour atteindre leurs objectifs. « L’Europe pourrait ne pas leur verser l’ensemble du budget qui leur avait été initialement accordés si elle arrive à montrer que ces états ne font pas tous les efforts annoncés », analyse Sophie Thoyer. 

Pourtant, nombre d’associations et d’ONG pro-environnementales décrient le manque d’ambitions de cette nouvelle PAC vis-à-vis du Green Deal. Ces derniers se sont notamment montrés défavorables à la mise en place « d’éco-régimes », et craignent une course aux moins-disant. Via les éco-régimes, les États membres risquent de se fixer des objectifs peu ambitieux de peur de ne pas respecter des objectifs qui le seraient davantage. 

La PAC a suivi un chemin relativement linéaire depuis 1992 et cette nouvelle réforme s’inscrit dans cette continuité, reflétant « la dépendance du chemin » inhérente aux réformes agricoles pensées jusqu’alors. La nouvelle Politique agricole commune, telle qu’elle se dessine, ne permettra pas d’endiguer cette logique d’agrandissement des exploitations agricoles et de changer notre modèle agricole.