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Au terme d’un sommet extraordinaire, au cours duquel les algarades se sont succédé, les 27 dirigeants européens ont trouvé un compromis.

Les 27 dirigeants européens, réunis au Conseil Européen, à Bruxelles, du vendredi 17 juillet au mardi 21 juillet, ont fini par décrocher un accord sur le plan de relance qui doit leur permettre de soutenir leurs économies, affectées asymétriquement par la récession économique historique que subit le Vieux continent. Le plan instaure le principe inédit d’un endettement commun de 750 milliards d’euros, lequel est composé de 360 milliards d’euros de prêts – remboursables par les bénéficiaires – et de 390 milliards d’euros de subventions, allouées particulièrement aux pays les plus touchés, notamment l’Italie, l’Espagne et la France. Les conclusions du sommet indiquent que 70% de ces subventions seront allouées en 2021-2022, selon des critères de « résilience » (population et taux de chômage sur les 5 dernières années notamment). Les 30% restant le seront en 2023, en prenant en compte la perte du PIB des pays bénéficiaires sur la période 2020-2021. Le plan vient abonder le budget communautaire de l’UE sur la période 2021-2027, doté de 1074 milliards d’euros. Les quelque 90 heures de discussions qui ont abouti à la signature de cet accord historique ont la particularité d’avoir illustré à la fois les fractures d’une Europe divisée entre le Nord et le Sud depuis la crise des dettes souveraines de 2010 mais aussi sa capacité à se rassembler et à accepter de faire un pas de plus vers une Union européenne plus fédérale et plus intégrée.

L’ébauche de ce plan a été dessinée le 18 mai dernier, lorsque la chancelière allemande, Angela Merkel et le président français, Emmanuel Macron présentent leur projet d’un emprunt de 750 milliards d’euros réalisé par la Commission européenne, alors composé de 500 milliards d’euros de subventions et de 250 milliards d’euros de prêts. L’initiative est aussitôt saluée par la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen et par la présidente de la Banque centrale européenne, Christine Lagarde. Le plan présenté jeudi 28 mai par la Commission européenne est d’ailleurs largement similaire à celui présenté dix jours plus tôt. Les réjouissances du couple franco-allemand se font bientôt jour avec les craintes des quatre pays « frugaux » que sont les Pays-Bas, l’Autriche, la Suède le Danemark, auxquels s’ajoute désormais la Finlande. Ils sont opposés  à la philosophie et à l’architecture globale du plan, ne voulant pas entendre parler de subventions. Dès lors se succèdent des réunions bilatérales entre les fervents défenseurs du plan et l’inflexible premier ministre néerlandais, Mark Rutte. Pendant près de deux mois, le président du Conseil européen, Charles Michel, consulte à tout-va, entreprend d’offrir quelques gages à celui qui est surnommé le « vicaire surcaféiné » par l’hebdomadaire britannique « The Economist », mais rien n’y fait. Les dirigeants du Portugal, de l’Italie, de l’Espagne et de la France, respectivement António Costa, Giuseppe Conte, Pedro Sanchez et Emmanuel Macron, ont également fait le déplacement à La Haye, sans qu’ils ne puissent faire part de réelles avancées. Angela Merkel, dont le pays prend la présidence de l’UE pour 6 mois (de juillet à décembre), s’est aussi attelée à la tâche.

Querelles de clocher

Le président néerlandais a, à chaque réunion, confirmé sa position avec davantage de vigueur et de conviction. Afin de s’accorder sur la ligne à adopter face aux frugaux, Emmanuel Macron arrive jeudi soir à Bruxelles pour dîner avec son homologue Giuseppe Conte. « Trouver un accord exigera un travail acharné et une volonté politique de tous » avait averti Charles Michel, dans sa lettre d’invitation adressée aux 27. L’état de fatigue dans lequel il se présente devant les journalistes au début du sommet, balbutiant, devant recommencer ses phrases plusieurs fois, témoigne du travail acharné que l’ancien Premier ministre de la Belgique a fourni pour préparer ce sommet hors normes. Ses nuits n’allaient pas s’allonger. Dès le départ, l’espoir collectif de trouver un compromis était mince. Emmanuel Macron se disait « confiant mais prudent » tandis que Mark Rutte estimait à 50% les chances de parvenir à un accord. En Espagne, selon plusieurs sources concordantes, on donnait déjà pour perdu un accord entre les 27. Hasard du calendrier, António Costa et Angela Merkel fêtent ce jour-là respectivement leurs 59e et 66e anniversaires. Chaque dirigeant leur ont offert des spécialités de leurs pays ; des chocolats belges de Charles Michel au fiasque d’argent d’huile de rose offerts par le président bulgare Boïko Borissov en passant par la bouteille de vin blanc de Bourgogne offerte par Emmanuel Macron à la chancelière allemande.

Une fois les cadeaux remis, la première session plénière, qui a duré près de 8 heures, débute. D’après ce qu’ont rapporté les diplomates qui y ont assisté, quelques désaccords de fond ont été discutés, sans qu’il n’y ait à ce stade de réelles tensions. L’ambiance change radicalement lors du dîner. Mark Rutte expose ses souhaits et ses attentes. Il réclame que la voilure du plan soit revue à la baisse et fait part de son souhait de réduire, voire de totalement supprimer les subventions prévues dans le plan initial. Surtout, il souhaite disposer d’un droit de veto, lequel lui permettrait de bloquer les fonds si les réformes envisagées par les pays bénéficiaires ne sont pas jugées assez structurelles. En clair, il veut qu’un vote à l’unanimité soit organisé à chaque fois qu’une tranche d’argent sera débloquée, tandis que Charles Michel plébiscite le principe de la majorité qualifiée – 55% des pays en faveur de la proposition, représentant 65% de la population européenne.

Le premier ministre néerlandais, Mark Rutte, mardi 21 juillet. © Stephane Lecocq/Pool/AFP

Les pays du Sud s’en offusquent, estimant que cela reviendrait à une mise sous tutelle et craignent d’être soumis au sort de la Grèce, qui avait dû, en contrepartie des aides octroyées, réformer son marché, son système de retraite etc. Giuseppe Conte estime, résigné, que les négociations sont « dans une impasse. » Enfin, Mark Rutte évoque un autre sujet orageux, celui du lien entre le versement de fonds et le respect de l’Etat de droit, qui hérisse la Pologne et la Hongrie, toutes deux visées par une procédure au nom de l’article 7 du traité de l’Union européenne (TUE), visant à sanctionner un Etat s’il ne respecte pas les « valeurs fondatrices » de l’UE. La Slovénie, dans une moindre mesure, s’est aussi opposée à la mise en application de cette conditionnalité. La ligne dure de Mark Rutte ne convainc pas tout à fait les autres dirigeants « frugaux », hormis Sebastian Kurz, le chancelier autrichien, qui avait déjà fait part de ses réserves avant le sommet.Il se murmure, dans les couloirs du Conseil Européen, l’hypothèse d’une éventuelle éviction des Pays-Bas du plan de relance, tant les positions de La Haye semblent inconciliables avec celles de Paris et Berlin. Emmanuel Macron et Angela Merkel se rejoignent, vers 2 heures du matin pour faire le bilan de cette journée, qualifiée de « quelque peu fiévreuse » par le dirigeant néerlandais.

Une série de compromis

Samedi 18 juillet. Charles Michel, au terme d’une courte nuit, imagine les gages qu’il pourrait offrir aux « frugaux ». Il lui faut alors répondre aux craintes de ces derniers tout en assurant aux pays du Sud, France comprise, qu’ils ne seront pas laissés pour compte. Il propose alors de baisser le montant des subventions à 450 milliards d’euros, avec en conséquence un solde de 300 milliards d’euros de prêts. Autre concession : le nouveau projet permet à un pays qui aurait des réserves d’ouvrir un débat dans les trois jours devant l’Ecofin, qui réunit les ministres des Finances de l’UE. Enfin, le président du Conseil européen accepte la demande des « frugaux » qui avaient formulé le souhait d’une hausse des rabais. Il espère alors pouvoir trouver un accord dans la journée. Afin d’optimiser ses chances d’y parvenir, il réunit dans l’après-midi Angela Merkel, Emmanuel Macron, Mark Rutte, Sebastian Kurz, Mette Frederiksen – la première ministre danoise- Stefan Lövren – le premier ministre suédois – et Sauli Niinistö – le président finlandais. Le comportement de la première ministre danoise agace Emmanuel Macron, qui quitte la réunion, suivi par Angela Merkel. Le président français aurait même menacé de prendre son avion et de rentrer en France, ajoutant qu’il était « prêt à s’en aller plutôt que d’avoir un mauvais accord. » Les relations se dégradent. Les réunions bilatérales sont parfois très tendues, au point qu’elles tournent aux algarades. En langage diplomatique, les négociations sont « très dures ».

L’atmosphère est tout aussi électrique au dîner. Les discussions sur le sujet de l’Etat de droit reviennent au menu du jour. Le président hongrois, Viktor Orban, accuse Mark Rutte de vouloir « punir financièrement » son pays, ajoutant être convaincu que ce dernier le « déteste. » Emmanuel Macron s’emporte face au blocage du plan de relance et critique l’égoïsme des pays « frugaux », affirmant que la France et l’Allemagne paient ce plan et rappelant qu’un certain nombre de gages leur ont d’ores et déjà été offerts. Le président français fustige peu après le comportement de Sebastian Kurz, lorsque ce dernier quitte la table pour répondre à un appel téléphonique. Le chancelier autrichien dit s’être senti « offensé » par la remarque. Emmanuel Macron a enfin comparé le comportement de Mark Rutte à celui de David Cameron lors des négociations du Brexit, en 2016. Xavier Bettel, premier ministre du Luxembourg depuis 7 ans, lorsqu’il eut l’occasion de commenter le sommet, affirma qu’il n’avait « rarement vu, en 7 ans, de positions aussi diamétralement opposées. ». « La question est la suivante : les 27 leaders, responsables devant les peuples européens, sont-ils capables de bâtir de l’union européenne, de la confiance ? Ou bien, à travers une déchirure, présenterons-nous le visage d’une Europe faible, minée par la défiance ? » lance Charles Michel. La question est d’autant plus prégnante qu’elle renvoie aux défis que l’Union européenne a à surmonter dans un climat géopolitique qui lui est de plus en plus hostile. En somme, ce n’est pas le moment d’exposer ses faiblesses à la Chine et aux Etats-Unis.

Dimanche 19 juillet. Le montant des subventions a de nouveau été revu à la baisse. Il est désormais fixé à 400 milliards et ne doit pas descendre en-dessous de ce seuil. Paris et Berlin en font leur ligne rouge. Elle sera franchie, au gré des discussions, le montant des subventions étant finalement fixé à 390 milliards d’euros. Les « frugaux » souhaitaient quant à eux descendre sous la barre des 350 milliards d’euros de subventions. Des sources européennes ont rapporté à l’AFP que, dans le même temps, des dirigeants des pays « frugaux » seraient aller voir ceux du Sud pour « les avertir que, faute d’accord, ils auraient les marchés financiers contre eux lundi. » Ces menaces ne font qu’alimenter ce climat de défiance mutuelle. Pendant ce temps, le couple Macron-Merkel essaie de garder la tête froide. Pas question d’avoir fait tous ces efforts pour rien, il leur faut décrocher un accord.

Les conclusions du sommet

Lorsque les 27 dirigeants prennent une pause lundi matin, la plupart estiment de plus en plus possible qu’un accord soit trouvé, même si leur prudence habituelle reste de mise.  Ils se retrouvent à 16 heures pour une dernière session plénière. Quelques dernières modifications sont apportées au texte, lesquelles ont certainement dû satisfaire les « frugaux » puisqu’à 5h32, un tweet de Charles Michel officialise l’accord trouvé par les 27 sur le plan de relance européen. Un mot suffit : « Deal ! ». Emmanuel Macron renchérit : « Jour historique pour l’Europe. » Il tient une conférence de presse avec la chancelière Angela Merkel, avec laquelle il a fait front commun lors de cet extraordinaire sommet – qui n’aura duré que 20 minutes de moins que le sommet de Nice de 2000, qui avait alors battu tous les records. La chancelière, moins emphatique, s’est dite « très soulagée » qu’après des négociations difficiles, l’Europe ait montré qu’elle « peut encore agir ensemble. » Pedro Sanchez a pour sa part salué « un grand accord pour l’Europe », allant jusqu’à le qualifier de « vrai plan Marshall. » L’Espagne bénéficiera d’une soixantaine de milliards d’euros de subventions, l’Italie devrait environ 70 et la France devrait toucher près de 40 milliards d’euros, inclus dans les 100 milliards d’euros du plan de relance que présentera, le 24 août prochain, Bruno Le Maire, ministre de l’Economie, des Finances et de la Relance.

Les deux camps ont fait des concessions. La Haye ne disposera pas d’un droit de veto mais d’un droit de regard, un « frein d’urgence » ayant été introduit dans le texte final. Ce dispositif permet à un ou plusieurs Etats membres, qui considèrent que les objectifs fixés dans les programmes de réformes imposés aux bénéficiaires ne sont pas atteints, de demander que le dossier soit étudié lors d’un sommet européen. Sur la question de la conditionnalité de l’Etat de droit, le texte se veut assez ambigu. Un « régime de conditionnalité » est introduit. La Commission européenne proposera des mesures en cas de violation, qui seront adoptées à la majorité qualifiée. Viktor Orban a tenté d’en profiter pour « mettre fin à l’humiliation de l’article 7. » Sans succès. Les rabais des frugaux ont été, sans surprise, revus à la hausse – de 22% pour les Pays-Bas à 138% pour l’Autriche. Malgré cela, Rutte refuse de qualifier cet accord « d’historique. »

Quelques tâches viennent, il est vrai, noircir le tableau de ce plan de relance. Plusieurs programmes de la Commission seraient moins bien doutés qu’Ursula von der Leyen ne le souhaitait, qu’il s’agisse du Fonds pour une transition juste, destiné à accompagner les économies les plus carbonées vers la transition climatique, de son projet EU4Health, censé favoriser la résilience des systèmes de santé, ou d’Horizon Europe, pour la recherche et l’innovation. Le budget de la politique agricole commune (PAC) voit par ailleurs son enveloppe reculer de plus de 10%. Le fonds européen de défense sera désormais doté de 7 milliards d’euros, soit presque deux fois moins que ce qui était prévu à l’origine. Enfin, le budget de l’espace sera quant à lui fixé à 13,3 milliards d’euros, contre un projet initial de 16 milliards d’euros. David Sassoli, le président du Parlement européen a rappelé aux 27 dirigeants que le plan de relance doit être adopté par le Parlement européen avant d’entrer en application. Il a également affirmé les priorités de son assemblée : la fin des rabais, le développement des ressources propres et le respect de l’Etat de droit. Reste à savoir désormais si les eurodéputés défendront avec la même vigueur que les « frugaux » ces principes.